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【研究背景】
1990年4月18日党中央、国务院宣布开发开放浦东，定位为"国际经济、金融、贸易中心"增长极。但现实是浦东开发办"一没有足够资金，二没有成熟经验"，上海自身财政紧张。浦东的解法不是卖地换钱，而是把土地本身变成可抵押、可招商的信用凭证——发明了"资金空转、土地实转"。本报告聚焦其最初十年（1990–2000）的土地制度与房价演变，与已发布的深圳篇（1980–1990）互为对照。
【一、宏观起点：财政"心有余力不足"】
1990年浦东是农田、芦苇与24米高消防瞭望塔的代名词，"宁要浦西一张床、不要浦东一间房"是当时社会预期。浦东开发办原副主任黄奇帆回忆："浦东发展面临的问题，首先是钱从哪儿来？"浦东的思路是把土地变成可抵押、可招商的信用凭证，这正是"资金空转、土地实转"的逻辑起点。
【二、土地制度变革时间轴（1990–2000）】
·1990.8 土地预征：对200平方公里规划区农村集体土地分期预征，支付30%补偿费即转国有，控制征地费用上涨、把级差增值留在国家。
·1990.10《上海市浦东新区土地管理若干规定》：国有土地实行有偿使用，使用权通过招标、拍卖或协议出让，可开发后分块转让、出租。
·1991.6.26 "资金空转、土地实转"落地：政府、银行、开发公司在支票上同时背书（资金空转），验资后土地权证实际过户（土地实转）。陆家嘴、金桥、外高桥三个开发公司拿到土地权证，可贷款、可招商。
·1992.6 市府内部转账成片出让5.51 km²；外高桥4 km²按60元/㎡计约2.4亿元作开发公司注册资本。南巡讲话后土地批租出现新高潮。
·1993 全面实行土地有偿使用，补地价近10亿元，出让土地51幅4611.80万㎡。
·1994–1995 六类经营性项目（商业、旅游、金融、服务业、商品房等）纳入出让；1994.10张杨路23—C地块招标批租价高出同类型协议批租约20%。
·1996–2000 从"政策驱动"转向"制度驱动"，土地出让向现金/实物/分期付款转变，"按规划带项目批土地"防止炒地皮；2000年有偿出让166幅473.92万㎡。
【三、土地价格的量化：空转如何把"生地"变"熟地"】
·外高桥成片出让单价（1992）：60元/㎡，4 km²折算约2.4亿元作注册资本。
·1992上海土地批租总额约215亿元，占当年上海全社会固定资产投资60%。
·1992/1993浦东出让面积：1518/4610万㎡；1993年浦东占全市已批租面积82%。
·张杨路招标 vs 协议批租：+20%（1994.10）。
·空转累计（至2001）：88.6 km² / 政府投入61亿，占同期全市土地出让总面积80%。
·撬动市场资金约700亿元（吸纳200多亿合资开发资金、120多亿转让收入、400多亿开发资金）。
（注：与深圳1987"第一槌"611元/㎡市场化定价不同，浦东早期60元/㎡是政府"作价"而非"竞拍价"，其意义不在单价高低，而在用土地权证激活金融信用。）
【四、房价演变（1990–2000）：从"一张床"到"9515元/㎡"】
1）起点——被嫌弃的浦东：开发开放之初浦东房价每平米仅一千多元，远低于浦西，与深圳1981年东湖丽苑"千人排队"形成对照。
2）1992–1995 全市房价跃升：上海商品房均价1992年1635、1993年2034、1994年2088、1995年2476元/㎡；1995年中山环路内4000–6000元/㎡，市区高层约1.1万元、多层约1万元；外销房（均价约1500美元/㎡）销售率高达90.9%。
3）1998–2000 内销回暖与二手领涨：浦东内销商品房交易均价1998年2716、1999年2673、2000年2792元/㎡（预售3378元/㎡）。2000年浦东二手住宅均价达9515元/㎡，为当时全市20个区县最高；同年浦东商品房销售325.74万㎡、31605套、114.51亿元，二三级市场成交连续18个月居全市第一。
【五、地价与房价的传导：土地信用扩张的双刃剑】
浦东机制是"政府作价入股→开发公司拿地权证→银行贷款+招商引资→熟地转让增值→再投入"的循环。与深圳"地价涨→卖地多"的财政正反馈不同，浦东循环起点是信用而非现金流：政府不花钱，靠土地权证替开发公司背书。这一模式把浦东从完全依赖财政中解放出来，创造"一年一个样、三年大变样"；但也埋下两点隐忧：早期协议/作价出让占比高、价格非市场化；土地金融属性被放大（如个别"套牢户"）。浦东后来通过"协议→招标→拍卖"与"按规划带项目批地"逐步纠偏。
【六、与深圳对比：第一槌 vs 空转实转】
·资金起点：深圳国家直接投资约3300万；浦东上海财政紧张。
·核心机制：深圳1987土地第一拍（市场化价格发现）；浦东1991资金空转、土地实转（政府信用资本化）。
·地价形成：深圳公开竞价611元/㎡；浦东政府作价60元/㎡。
·撬动方式：深圳卖地收入进财政；浦东土地权证背书撬动银行信贷+招商。
·十年房价：深圳约1000→3200元/㎡（约3×）；浦东千元级→2000年二手9515元/㎡（全市最高）。
两者殊途同归：都把土地从资源变资产再变资本。深圳证明"市场能定价"，浦东证明"政府信用也能资本化"——这是中国土地制度"双轨探索"的两个原点。
【七、雄安镜鉴】
1. 产权清晰是前提：两案例都建立在"两权分离、有偿有期"之上，雄安国有土地统一管理、规划先行正是强化版。
2. 警惕"土地金融化"早熟：浦东空转虽解资金之急，却放大土地信用；雄安应严控土地融资杠杆，避免早期协议/作价出让收益流失与投机。
3. 继承"按规划带项目批地"管控：浦东"没有项目不批地、资金不到位收回土地使用权"的硬约束，恰是雄安"严控房地产化、以产业导入为先"可借鉴的操作经验。
【八、结论】
1. 浦东范式=政府信用资本化：61亿撬动700亿、88.6 km²空转，是"没钱也能开发"的制度创新。
2. 路径差异决定风险结构：深圳靠市场定价，浦东靠政府作价，雄安需取"法治+规划"之长。
3. 房价完成"价值重估"：从千元级到2000年二手9515元/㎡（全市最高），是浦东从农田到金融贸易区的价格映射。
4. 对雄安的镜鉴：继承"两权分离+有偿使用"方法论，以"规划与授权"替代"土地金融"作第一驱动力，把浦东的"硬约束管控"而非"空转杠杆"作为操作主线。
【参考资料】
[1] 上海市地方志办公室. 上海通志·浦东新区土地管理 / 土地使用制度改革.
[2] 人民日报. 浦东新区土地使用制度改革五年综述[N].1995-04-25.
[3] 文汇新民联合报业集团. 一张支票背书激活"沉睡"土地[N].2018-07-23.
[4] 香港中文大学《二十一世纪》. 上海经济：停滞与再起飞（1953–1993）表8 上海土地批租情况.
[5] 上海市地方志办公室. 上海房地产志·商品房价格.
[6] 浦东房地产市场发展格局与主要特征（联洋花园市场调研报告，2001.4）.
[7] 国务院. 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例（第55号令）[Z].1990-05-19.
（本文为"雄安土地深度研究"系列之浦东案例专题，与已发布《深圳前十年（1980–1990）土地与房价深度研究》互为对照，数据取自公开史料与地方志。） |
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